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“十四五”广州首个全局性科创法规,透露了哪些势与策?

7月1日施行的《广州市科技创新条例》(下称《条例》),堪称“十四五”开局之年广州科创领域首个全局性新政策。该政策以地方性法规的形式,规定了广州基础研究和应用基础研究、技术创新、科技金融、成果转化等创新链全链条不同领域的实践准则。

“十四五”期间,广州把科技创新摆在首要位置,大力实施创新驱动发展战略,加快建设科技创新强市。“法治是推动科技创新的有力保障。”作为广州市科技创新条例立法牵头部门负责人,市人大常委会教科文卫工委副主任刘群指出。

《条例》既体现了广州将产业、科研“两手抓”“两头硬”的发展思路,也展现了广州遵循市场规律、尊重企业地位的发展态度,更表达了全市深入科技创新体制机制改革、通过科技创新带动经济社会整体实现高质量发展的决心。

背景:广州探索出科技创新全链条发展路径

广州针对科技发展制定地方性法规已有先例,如《广州市促进科技成果转化条例》《广州市科学技术经费投入与管理条例》等,这些法规往往着眼于科技创新的某个环节。作为一项体系化的大工程,科技创新向尖深进发,与之配套的政策保障亦有待跟进。

《条例》的出台实施正是基于现实发展需求。近年来,广州市围绕共建粤港澳大湾区国际科技创新中心、建设科技创新强市的战略目标,锚定“科学发现、技术发明、产业发展、人才支撑、生态优化”的全链条创新发展路径,在建设科技创新强市上取得了新突破。

一组数据可以证明:去年,广州地区得到国家自然科学基金立项的项目有3188项,位居全国第三;技术合同交易额达2256亿元,位居全国第二;广州高新技术企业超1.2万家;目前在广州工作的院士达115名……

因此,《条例》的显著特征之一,就是“全”——包含了基础研究和应用基础研究、技术创新、科技人才、科技经费和科技金融、成果转化、知识产权、区域与国际合作、创新环境八大要点、约九十条规定。

“广州区域创新体系不断完善,区域创新能力得到长足的进步。”广州市科技局副局长吴汉荣介绍,借助粤港澳大湾区国际科技创新中心建设的机遇,广州建立了一系列重大战略性科技创新平台;清华大学、复旦大学来穗成立了一批高水平研究院、新型研发机构。

吴汉荣道出了近年来广州科创环境的变化,较为突出的部分为:一方面,广州加大了对原始性创新的投入;另一方面,广州科创应放在大湾区的视角下考察。

对此,《条例》把基础研究和应用基础研究提到很高的地位单列一章。这说明,广州首先要把创新的“根本”或者说“源头”做好,将创新工作的重点从提升企业数量、质量,发展到如今的“两手抓”:既要抓好产业发展,也要加强科学力量的培育。

同时,《条例》在“区域与国际合作”部分,提出建成国际科技创新枢纽,加快构建区域协同创新共同体。华南理工大学法学院教授谢惠加表示,《条例》回应了广州作为国家中心城市、粤港澳大湾区国际科技创新中心的定位。

作用:包容审慎的创新生态中明晰各方职责

从一审稿到二审稿,再到施行稿,《条例》结合实际情况,最大限度地汇聚多方智慧、意见,是充分运用法治手段助推科技创新发展的重要举措。

“这实际上反映出广州创新生态不断优化,通过深化科技体制改革,调动广大科技人员的积极性,更好地把精力放在创新创业上,减少管理上的繁文缛节。”吴汉荣说,《条例》对生态环境的优化,提供了非常有力的法治化保障。

《条例》如何起到推动创新生态优化的作用?

在刘群看来,《条例》首先具有“引领”作用。广州对北京、上海、深圳等先进城市的先进做法,反复琢磨、学习,把能够借鉴使用的经验都纳入进《条例》,让法治引领科技创新发展。“就是要告诉大家现在先进的东西是什么,我们应该朝什么方向去发展。”刘群说。

例如,《条例》指出,市知识产权管理部门应当建立境外知识产权保护协助机制和知识产权纠纷预警防范机制,提升企业和其他组织知识产权境外布局和境外维权能力。此举正是契合“双循环”新发展格局,推动本土企业走向国际市场的保护性举措。

其次,《条例》体现出“宽容”,给科技创新工作提供了审慎包容的环境。刘群表示,在《条例》中,很少使用严禁、禁止、不准这类词语,大多数都是鼓励、支持的态度,除非是在涉及下限或底线的内容中,如强调科技人员的伦理道德风险防范以及科研诚信防范。

此外,《条例》还彰显了“稳定”,为广州营造了稳定的科技创新环境。”刘群认为,“这对于科技创新而言极为重要,如果说这个城市、这个地方、这个部门的政策朝令夕改,那么再好的人才、再好的企业也不愿意到这里来,因为这样会使之无所适从。”

《条例》明晰了广州科创生态建设过程中的各方职责。企业为主体、市场为导向,保障科技工作者权益和自主性,成为主基调。政府则更多扮演引导、兜底的角色,例如对于涉及国家利益和社会公共利益的重大技术攻关项目,政府可通过指令性任务等方式组织攻关。

“科技人员在从事科技成果转化的过程中有可能存在法律风险,而《条例》从科技成果的权属改革入手,用激励的办法保障科研人员的思路值得借鉴推广。”谢惠加观察指出。

实践:在原则性规则之下持续做好政策配套

科技创新是面向未来的系统工程,需要与时俱进地优化提升相关政策和措施。

“《条例》不仅仅是科技部门的事,也不能解决所有的工作。”广州市司法局立法二处副处长周国伟认为,接下来要解决企业和政府信息不对称的问题,通过市、区相关部门对信息的整合共享,对相关的事项制定政策兑现事项清单,实施清单式的管理,放在政府服务平台上,全部实现统一化、标准化、规范化。

通过日常的工作和调研,广州市人大代表徐嵩发现,很多企业家和科研人员的专长并不在解读法规、分析政策,如人才优惠政策不断更新,让人很难迅速理解。“无论是人才,还是企业,首先就是要普法、送政策。”徐嵩谈到。

因此,徐嵩建议,政府要做的就是政策的整合与送达,“这就像是科技成果的转化应用,政府是技术的持有方,出台了很多的政策法规,企业就是应用场景,最重要的就是将两者结合起来,打通整个闭环。”

作为一项法规,《条例》中的内容多为原则性规定。“一个好的法规,实际上是一个框架,它需要更多兼任的配套政策,来保证其能落地实施,还要进一步优化基础研究、成果转化、人才队伍建设等生态环境。”刘群说。

《条例》提到,设立科技创新发展专项资金,加强科技创新基金体系建设。“既然《条例》规定了建设科技创新经费投入的金融体系,也应相应制定个人破产制度,允许科研人员的创新创业失败,这样才能充分激发全社会的科技创新热情。”徐嵩说。

刘群也表示,要加大《条例》的宣传、培训力度,让社会公众更全面、更深入地了解它,推动进企业、进部门、进科技人员的心中,让他们知道包括引才育才、营商环境、科研经费等方面有哪些政策,又如何落地实现。

记者李鹏程 周甫琦

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